基本案情

陳某，中共黨員，H省黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。經(jīng)組織核查，2014年1月，陳某在擔(dān)任A縣副縣長(zhǎng)期間，在其個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告表中未報(bào)告其購(gòu)買的1套面積為102平方米的商品房；2019年1月，陳某在擔(dān)任A縣委副書記期間，在其個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告表填報(bào)了其購(gòu)買的1套面積為110平方米的房產(chǎn)，經(jīng)組織部門核查，該房產(chǎn)實(shí)際面積為160平方米；2022年1月，陳某在擔(dān)任B區(qū)區(qū)長(zhǎng)期間，在其個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告表中未報(bào)告其以妻弟常某名義購(gòu)買的1套面積為85平方米的商品房。

分歧意見

對(duì)于陳某行為的定性，主要存在以下三種意見：

第一種意見認(rèn)為，陳某的3次報(bào)告行為不符合領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的具體要求，與實(shí)際情況均存在偏差，故均構(gòu)成隱瞞不報(bào)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的違紀(jì)行為。

第二種意見認(rèn)為，陳某的3次報(bào)告行為不構(gòu)成隱瞞不報(bào)，不宜認(rèn)定為違紀(jì)。主要是原因在于：陳某2014年未報(bào)告的行為，因發(fā)生在2015年《黨紀(jì)處分條例》施行前，而當(dāng)時(shí)施行的2003年《黨紀(jì)處分條例》未將不按規(guī)定報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)行為納入紀(jì)律懲戒范疇，故對(duì)此次報(bào)告行為不認(rèn)定為違紀(jì)；2019年的個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告行為，因其已報(bào)告房產(chǎn)具體位置等信息，報(bào)告面積與實(shí)際面積有所偏差，但并非故意隱瞞，故不構(gòu)成違紀(jì)；2022年的報(bào)告行為，因其將房產(chǎn)放在他人名下，從房產(chǎn)登記和權(quán)屬認(rèn)定角度，不屬于陳某房產(chǎn)，故不用申報(bào)。

第三種意見認(rèn)為，陳某2014年、2022年兩次申報(bào)行為均構(gòu)成不按規(guī)定報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)錯(cuò)誤；2019年的個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告行為屬于少報(bào)告行為，不是隱瞞不報(bào)，故此次報(bào)告行為不構(gòu)成違紀(jì)。

定性辨析

我們同意第三種意見。

領(lǐng)導(dǎo)干部如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，是各級(jí)黨組織加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的重要手段，也是領(lǐng)導(dǎo)干部必須遵守的政治紀(jì)律和組織紀(jì)律，是檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨組織是否忠誠(chéng)老實(shí)的“試金石”。不按規(guī)定報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)問(wèn)題系實(shí)踐中較為常見的案件，相關(guān)政策規(guī)定主要集中在《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》等法規(guī)中。

◎不按規(guī)定報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)行為的違規(guī)要素

行為主體。系特殊主體，即負(fù)有報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)義務(wù)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。依據(jù)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》第二條規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部范圍包括各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)中縣處級(jí)副職以上（含縣處級(jí)副職，下同）的干部；人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于縣處級(jí)副職以上的干部；大型、特大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)（含國(guó)有獨(dú)資金融企業(yè)和國(guó)有控股金融企業(yè)）的中層以上領(lǐng)導(dǎo)人員和中型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)（含國(guó)有獨(dú)資金融企業(yè)和國(guó)有控股金融企業(yè)）的領(lǐng)導(dǎo)班子成員；副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部。需要指出的是，《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》自2019年6月1日起施行后，各地根據(jù)省級(jí)組織部門相關(guān)規(guī)定細(xì)化了報(bào)告要求。如有些省規(guī)定，省直單位二級(jí)調(diào)研員以上的職級(jí)才需要按年度集中報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)。套改前的副調(diào)研員，套改后轉(zhuǎn)為四級(jí)或三級(jí)調(diào)研員的，不再要求申報(bào)個(gè)人事項(xiàng)。

根據(jù)“凡提四必”的要求，科級(jí)干部晉升副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，在任職前應(yīng)當(dāng)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，如存在瞞報(bào)行為，也可認(rèn)定為違紀(jì)。此外，個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告主要聚焦“處級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)崗位和一定職級(jí)公職人員”，故報(bào)告的范圍有嚴(yán)格的限制和具體的標(biāo)準(zhǔn)，各地不得擅自擴(kuò)大或縮小范圍，如有些地方將科級(jí)干部納入年度集中報(bào)告范圍是不符合有關(guān)規(guī)定的。

危害行為。包括作為和不作為。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》關(guān)于報(bào)告的事項(xiàng)、內(nèi)容、方式等要求，隱瞞不報(bào)有關(guān)事項(xiàng)，情節(jié)較重的行為，均構(gòu)成違紀(jì)。

危害對(duì)象。黨組織對(duì)黨員干部監(jiān)督管理的要求。

危害結(jié)果。違背黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)組織忠誠(chéng)老實(shí)的義務(wù)，干擾了組織對(duì)黨員的管理監(jiān)督。

因果關(guān)系。危害行為與危害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。

排除阻卻事由。應(yīng)當(dāng)排除違規(guī)性方面的阻卻事由，如緊急避險(xiǎn)、正當(dāng)職務(wù)行為等。

◎不按規(guī)定報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)行為的有責(zé)要素

主觀認(rèn)識(shí)。系故意，即明知自己的行為違背對(duì)黨忠誠(chéng)、言行一致的結(jié)果，仍然希望或放任上述后果的發(fā)生。

責(zé)任能力。指行為人具有實(shí)施違紀(jì)行為的能力。比如，行為人身體功能健全、精神正常，不存在因嚴(yán)重精神活動(dòng)障礙致使不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為等影響責(zé)任能力的情況。

排除阻卻事由。指應(yīng)當(dāng)排除有責(zé)性方面的阻卻事由，如意外事件、不可抗力、執(zhí)行上級(jí)命令等。

◎需要注意的問(wèn)題

準(zhǔn)確把握領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告范圍

2017年修訂的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部每年度需要集中報(bào)告上一年度的事項(xiàng)為“八項(xiàng)家事”和“六項(xiàng)家產(chǎn)”。

“八項(xiàng)家事”主要包括：本人的婚姻變化情況；本人持有因私出國(guó)（境）證件的情況；本人因私出國(guó)（境）的情況；子女與外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人通婚的情況；子女與港澳以及臺(tái)灣居民通婚的情況；配偶、子女移居國(guó)（境）外的情況；配偶、子女從業(yè)情況，包括配偶、子女在國(guó)（境）外從業(yè)的情況和職務(wù)情況；配偶、子女被司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的情況。

“六項(xiàng)家產(chǎn)”主要包括：領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)報(bào)告本人的工資及獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼等；本人從事講學(xué)、寫作等勞務(wù)所得；本人、配偶、共同生活的子女為所有權(quán)人或者共有人的房產(chǎn)情況；本人、配偶、共同生活的子女投資或者以其他方式持有的股票、基金、投資型保險(xiǎn)等的情況；配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)的情況；本人、配偶、共同生活的子女在國(guó)（境）外的存款和投資情況。在審查調(diào)查過(guò)程中，要嚴(yán)格對(duì)照上述規(guī)定范圍，對(duì)被審查調(diào)查人個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行核實(shí)認(rèn)定。

準(zhǔn)確區(qū)分“漏報(bào)”“少報(bào)”與“隱瞞不報(bào)”行為

《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《查核辦法》）明確了“漏報(bào)”“少報(bào)”“隱瞞不報(bào)”等具體情形。其中，“隱瞞不報(bào)”屬于違紀(jì)行為。

漏報(bào)、少報(bào)行為，主要包括：未報(bào)告本人持有往來(lái)港澳臺(tái)通行證；少報(bào)告房產(chǎn)面積或者未報(bào)告車庫(kù)（車位）；少報(bào)告持有股票、基金、投資型保險(xiǎn)；少報(bào)告投資非上市等公司投資金額；存在其他漏報(bào)情形等5種情形。本案中，2019年1月，陳某填報(bào)的房產(chǎn)面積比實(shí)際面積少50平方米，依據(jù)《查核辦法》第五條等規(guī)定，屬于漏報(bào)行為，應(yīng)當(dāng)給予批評(píng)教育、責(zé)令檢查等處理。其中，少報(bào)告房產(chǎn)面積50平方米以上，少報(bào)告投資金額30萬(wàn)元以上，或者其他漏報(bào)情形較重的，應(yīng)當(dāng)給予誡勉、取消考察資格、改任職級(jí)、免職、降職等處理。

隱瞞不報(bào)行為，主要包括：未報(bào)告本人婚姻情況；未報(bào)告本人持有普通護(hù)照或因私出國(guó)情況；未報(bào)告子女與外國(guó)人等通婚情況；未報(bào)告配偶、子女移居國(guó)境外或連續(xù)在國(guó)外工作、生活一年以上情況；未報(bào)告配偶、子女等人從業(yè)情況；未報(bào)告配偶、子女等被追究刑事責(zé)任情況；未報(bào)告房產(chǎn)1套以上；未報(bào)告持有股票、基金及投資型保險(xiǎn)等情況；未報(bào)告投資非上市等公司1家以上；存在其他隱瞞不報(bào)情形等10種情形。隱瞞不報(bào)情節(jié)較重的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分。

從上述情形具體內(nèi)容看，《查核辦法》從是否具有主觀故意和客觀原因兩個(gè)方面區(qū)分“漏報(bào)”“少報(bào)”和“隱瞞不報(bào)”行為。從主觀認(rèn)識(shí)來(lái)看，“漏報(bào)”“少報(bào)”是疏忽大意，沒(méi)有欺騙組織的主觀故意；“隱瞞不報(bào)”行為主觀上是故意，其目的是逃避組織上的核實(shí)。從客觀上看，“漏報(bào)”“少報(bào)”一般具有一定的客觀原因，且存在一定的合理性，主要表現(xiàn)為報(bào)告的信息“不全面”“不準(zhǔn)確”。以填報(bào)個(gè)人房產(chǎn)為例，如領(lǐng)導(dǎo)干部填報(bào)了房產(chǎn)的小區(qū)名稱、購(gòu)置時(shí)間及價(jià)格等信息，但因時(shí)間久遠(yuǎn)或與配偶、子女信息溝通不暢等原因，導(dǎo)致填報(bào)的面積少于實(shí)際面積，此種情況認(rèn)定為“少報(bào)告”行為?！半[瞞不報(bào)”大多涉及本人及親屬婚姻、家屬被追究刑事責(zé)任、房產(chǎn)購(gòu)置等事項(xiàng)，對(duì)每個(gè)家庭來(lái)說(shuō)都屬于重大事項(xiàng)，領(lǐng)導(dǎo)干部本人如不知情則明顯違反日常生活經(jīng)驗(yàn)。需要說(shuō)明的是，個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告涉及的房產(chǎn)、投資等財(cái)產(chǎn)，采取的是“實(shí)質(zhì)判斷”標(biāo)準(zhǔn)，只要該房產(chǎn)、股票等確系其個(gè)人或家庭實(shí)際所有的財(cái)產(chǎn)，即便登記在別人名下，也要向組織如實(shí)報(bào)告。故本案中陳某2022年1月未報(bào)告登記在他人名下房產(chǎn)的行為，屬于隱瞞不報(bào)。

此外，如果購(gòu)置的房產(chǎn)等系領(lǐng)導(dǎo)干部本人用違紀(jì)違法所得購(gòu)買，在個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告時(shí)隱瞞不報(bào)的，仍可認(rèn)定為違紀(jì)。如果隱瞞不報(bào)的財(cái)產(chǎn)本身屬于違紀(jì)違法所得，如行賄人給予的房產(chǎn)、“干股”等，鑒于不報(bào)告行為已被受賄等行為吸收，不再認(rèn)定為違紀(jì)。

對(duì)違紀(jì)行為發(fā)生在2016年1月1日前行為的處理

雖然2010年5月施行的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》規(guī)定“構(gòu)成違紀(jì)的，依照有關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分”，但該規(guī)定比較籠統(tǒng)，沒(méi)有明確處分檔次。2003年《黨紀(jì)處分條例》先于《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》前施行，也沒(méi)有規(guī)定上述行為如何處理。從有利于當(dāng)事人的角度考慮，對(duì)發(fā)生在2016年1月1日前隱瞞不報(bào)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)且未連續(xù)、繼續(xù)到2016年之后的，不宜認(rèn)定為違紀(jì)，如果沒(méi)有其他違紀(jì)行為，可視情節(jié)給予其批評(píng)教育、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報(bào)批評(píng)等處理措施。如果同時(shí)存在其他違紀(jì)行為，其不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)行為可作為情節(jié)表述。如不按規(guī)定報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)行為連續(xù)、繼續(xù)到2016年1月1日之后，對(duì)2016年之前的不按規(guī)定報(bào)告行為可在審理報(bào)告、處分決定中一并表述。本案中陳某隱瞞不報(bào)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)行為從2014年1月繼續(xù)到2022年1月，不影響將2014年隱瞞不報(bào)行為以寫實(shí)的方式一并表述。此外，對(duì)2016年1月1日后發(fā)生的隱瞞不報(bào)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)行為，同時(shí)該事項(xiàng)本身構(gòu)成另一違紀(jì)行為的，應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行合并處理。

全面把握取證要求，加強(qiáng)溝通工作

要堅(jiān)持審慎客觀、依規(guī)依紀(jì)原則做好調(diào)查取證工作。一方面，要調(diào)取領(lǐng)導(dǎo)干部填報(bào)的《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告表》和隱瞞不報(bào)房產(chǎn)證、工商登記信息、結(jié)婚證等相關(guān)書證；另一方面，要與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及其家屬談話核實(shí)相關(guān)情況，對(duì)因家庭關(guān)系不和，配偶故意隱瞞家庭投資等特殊情形需要認(rèn)真甄別、慎重處理，不宜一概認(rèn)定為違紀(jì)。此外，鑒于查處不按規(guī)定報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)行為是一項(xiàng)政治性、政策性較強(qiáng)的工作，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要與組織人事部門充分溝通，聽取其意見、建議，確保執(zhí)紀(jì)的精準(zhǔn)性。

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